Uruchomienie postępowania administracyjnego przez organy budowlane w aspekcie skutków czynności organu albo podmiotu mającego interes prawny

Data publikacji: grudzień 2015, źródło: Dodatek Nieruchomości C. H. Beck "Prawo budowlane w orzecznictwie sądów administracyjnych", współautorzy: Alicja Plucińska - Filipowicz, dr Tomasz Filipowicz

Jedną z podstawowych kwestii w sprawach administracyjnych jest ustalenie, czy sprawa, która powinna się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia w postaci co do zasady, decyzji administracyjnej, ma ustalony krąg podmiotów mających interes prawny (w rozumieniu art. 28 KPA, względnie przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 PrBudU). Nie można bowiem mówić już o istnieniu sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy nie ustalono, kto jest stroną w sprawie, a także, jaki jest jej przedmiot. Organ podejmujący przykładowo czynności wewnętrzne, sprawdzające, nieskierowane jeszcze do żadnego konkretnego podmiotu mającego w tym interes prawny, formalnie nie prowadzi jeszcze postępowania administracyjnego, które zawsze jest działaniem skierowanym na zewnątrz organu administracji. Dopiero taka czynność, która jest zaadresowana do konkretnego podmiotu zewnętrznego i to mającego interes prawny w danym zakresie, uruchamia postępowanie administracyjne z urzędu.

Najwyraźniejszą formą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest zawiadomienie strony (stron) postępowania. Czynność dokonana przez podmiot zewnętrzny polegająca na żądaniu od organu załatwienia określonej sprawy, wszczyna postępowanie administracyjne, oczywiście wówczas, gdy może być ono prowadzone na wniosek uprawnionego podmiotu. W związku z nieporozumieniami pojawiającymi się na tym tle, konieczne jest wyjaśnienie, że w rozumieniu procesowym w aspekcie możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, musi on pochodzić od takiego podmiotu, który nie jest umiejscowiony w aparacie administracji publicznej, lecz bezwzględnie jest podmiotem pozostającym na zewnątrz administracji.

Natomiast z urzędu organ właściwy w sprawie administracyjnej prowadzi postępowanie wówczas, gdy we własnym zakresie podjął inicjatywę rozpatrzenia danej sprawy, względnie ta inicjatywa wprawdzie pochodząca z zewnątrz, nie pochodzi od uprawnionego do wniesienia wniosku podmiotu. Pojawiają się twierdzenia, np. że organ nie prowadzi postępowania „z urzędu” skoro podmiot zewnętrzny wyraził inicjatywę załatwienia sprawy. Nic bardziej błędnego, „inicjatywa” ta bowiem właśnie jest przyczynkiem do podjęcia postępowania przez organ z urzędu, a nie na wniosek „inicjatora”.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji (gdy ustawodawca tak stanowi, również postanowienia) jako indywidualnego aktu prawnego o podwójnej konkretności (ściśle określony podmiot i przedmiot) przez właściwy organ, należy do jednych z podstawowych instytucji, mających istotne znaczenie w aspekcie szeregu konsekwencji prawnych (przykładowo dopuszczalności cofnięcia wniosku, ustalenia czy zachodzi zwłoka lub przewlekłość organu itp.). Okoliczność, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, względnie tylko z urzędu, albo też zarówno na wniosek uprawnionego podmiotu, jak i z urzędu (art. 61 KPA), w istotny sposób wpływa na ocenę toku postępowania administracyjnego i innych, z tym związanych kwestii. W przypadku gdy postępowanie może się toczyć tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, jest on wyłącznym dysponentem postępowania w danej sprawie. Cofnięcie wniosku przez uprawniony podmiot nie może być kontrolowane ani też nadzorowane ze skutkiem wiążącym przez organ właściwy w sprawie. W razie cofnięcia wniosku bez znaczenia pozostają przyczyny względnie okoliczności złożenia przez stronę oświadczenia o cofnięciu wniosku, które stanowi wyraz wiedzy i woli odstąpienia od domagania się załatwienia danej sprawy administracyjnej, to jest powodu, dla których strona zrezygnowała z wystąpienie o załatwienie jej sprawy administracyjnej. Organ właściwy w sprawie ma tylko do zbadania, czy faktycznie oświadczenie strony ma charakter cofnięcia wniosku, a więc że taka jest wola strony, która wniosek złożyła. To ważny obowiązek organu, zwłaszcza że w praktyce występują przypadki, kiedy to okazuje się, że wystąpienie strony z pismem, które zostało odczytane jako cofnięcie wniosku, w istocie nie miało doprowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego, a więc zaprzestania prowadzenia tego postępowania, lecz przykładowo nakierowanie postępowania na inny od poprzednio wskazanego przedmiot. Można wskazać taką sytuację, kiedy to strona domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w aspekcie doprowadzenia do usunięcia niezgodnego z pozwoleniem na budowę użytkowania obiektu (restauracji samowolnie przekształconej na klub nocny), przy czym organ bez ustalenia rzeczywistej inicjatywy strony, podejmuje postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Ma to bardzo istotne znaczenie, prowadzenie postępowania bowiem niezgodnie z rzeczywistą inicjatywą strony powoduje de facto, iż niejako z urzędu organ prowadzi postępowanie w jednym przedmiocie (istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę), pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania, co uprawnia do złożenia skargi na bezczynność organu, oczywiście po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższej instancji (WINB). Osobę składającą wniosek o załatwienie sprawy administracyjnej przez właściwy organ, w tym sprawy budowlanej, a także w toku postępowania administracyjnego, także wszczętego z urzędu, może reprezentować ustanowiony przez nią pełnomocnik. Umocowanie do reprezentowania strony określonego pełnomocnika, którym nie musi być profesjonalista, lecz może być osoba fizyczna, a więc nie może być jednostka organizacyjna (np. biuro projektowe), skutkuje tym, że wszelkie czynności kierowane przez organ do strony mającej pełnomocnika muszą być podejmowane za pośrednictwem ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Nie wywołuje skutków prawnych czynność organu (np. powiadomienie o terminie i miejscu oględzin) skierowana do samej strony, a nie do jej pełnomocnika. Wadliwość w tym zakresie powoduje, że czynność powinna być co do zasady ponowiona, chyba że w danej czynności wezmą udział zarówno strona, jak i jej pełnomocnik i nie zostaną podniesione zarzuty dotyczące wadliwego zawiadomienia.

Wyjątek zapisany w art. 61 § 2 KPA przewiduje możliwość wszczęcia z urzędu postępowania przewidzianego zasadniczo jako uzależnione od wniosku uprawnionego podmiotu. Takie postępowanie, wszczęte wprawdzie z urzędu, może się toczyć pod warunkiem uzyskania na to zgody strony. Ta formalnie wyrażona na dalszy tok postępowania zgoda strony faktycznie zastępuje wniosek, a więc gdy postępowanie będzie nadal prowadzone, należy je traktować jako wszczęte na wniosek. Kolejnym warunkiem zastosowania art. 61 § 2 KPA jest stwierdzenie przez organ (a więc w istocie ustalenie określonej okoliczności), że występuje szczególnie ważny interes strony. Przykładowo, jest ona na tyle niezaradna, że nie wystąpiła z wnioskiem sama, zaś nie jest wystarczające pouczenie jej (na podstawie art. 9 KPA) o przysługujących jej możliwościach. Uznaje się więc, że po wszczęciu postępowania z urzędu, czyli po dokonaniu charakterystycznych dla takiego aktu czynności, a następnie po złożeniu oświadczenia przez stronę o akceptacji prowadzenia sprawy określonej ustawowo jako zgoda strony, nadal postępowanie jest prowadzone tak, jak gdyby zostało wszczęte na wniosek, ze wszystkimi stąd wynikającymi skutkami. Pomimo akceptacji strony podjęcia postępowania przez organ w formie jej zgody, strona może następnie cofnąć wniosek. Tak jak wszczęcie postępowania na wniosek strony, także zmiana treści i zakresu wniosku pozostaje w gestii wnioskodawcy. Jedynie podmiot, który złożył skutecznie wniosek do organu, w którym został on zarejestrowany jest uprawniony do jego zmiany. Orzekający w sprawie organ nie ma uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia tylko pozornie uwzględniającego wniosek. Zdarzają się przypadki, że z treści rozstrzygnięcia nader wyraźnie wynika, iż w istocie dane rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie) nie jest orzeczeniem o znaczeniu pozytywnym dla wnioskodawcy, gdyż odbiega w swojej treści od żądania przedstawionego we wniosku. W sytuacji, gdy organ załatwiając sprawę wszczętą wnioskiem strony uzna, że możliwe jest tylko takie rozstrzygnięcie, które nie będzie się pokrywało z żądaniem wniosku, ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę jeszcze przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, zakreślając mu termin do ustosunkowania się. Zastosowanie w tym zakresie ma art. 9 KPA. Tylko od woli wnioskodawcy (jego zgody) zależy, czy godzi się na to, że uzyska decyzję w brzmieniu, o jakim został poinformowany przez organ. W razie takiej zgody strony, organ będzie uprawniony do przyjęcia, że wniosek został przez stronę doprecyzowany, co umożliwi wydanie decyzji merytorycznej. W razie natomiast gdy wnioskodawca wyrazi wolę podtrzymania dotychczas złożonego wniosku bez względu na okoliczności wskazane przez organ, nie jest możliwe wydanie decyzji takiej, jaka powinna być według organu i traktowanie jej jako pozytywnej, czyli niejako załatwiającej wniosek zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Organ musi natomiast wydać decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji konieczne jest przytoczenie okoliczności sprawy, w tym tych, które wiążą się z czynnościami podjętymi na podstawie art. 9 KPA.

Postępowanie administracyjne może być w niektórych sprawach wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu, w innych zaś wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu. W przypadku gdy w danej sprawie prawo przewiduje wprawdzie możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, nie wykluczając też wszczęcia go także na wniosek, złożony przez podmiot uprawniony (mający interes prawny w sprawie), złożenie wniosku wszczyna postępowanie administracyjne. W razie, gdy wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (art. 61a KPA). Postanowienie, o którym mowa w wymienionym przepisie, organ wydaje także wówczas, gdy z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek, natomiast uprawniony do jego złożenia podmiot cofnął wniosek, postępowanie (wnioskowe) podlega umorzeniu przez organ. Jednak w razie gdy zachodzą podstawy materialno-prawne do przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia, organ po wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania w razie cofnięcia wniosku, jednocześnie wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W tym nowym postępowaniu prowadzonym z urzędu dotychczasowy podmiot, który nie miał uprawnień do wszczęcia postępowania pozostaje stroną, jednakże nie może być już traktowany jako wszczynający postępowanie, gdyż toczy się ono z urzędu. Jeżeli o przeprowadzenie postępowania wystąpił podmiot nie mający uprawnień do działania w sprawie ze względu na brak podmiotowości wywodzony z przepisów prawa materialnego, po wszczęciu postępowania z urzędu nie może już brać w nim udziału. Zdarzają się przypadki orzeczenia o braku przymiotu strony, która żądała wszczęcia postępowania i pomimo to dopuszczania takiego podmiotu do postępowania prowadzonego z urzędu. Brak uwagi w tym zakresie skutkuje procedowaniem w obu instancjach administracyjnych, a nawet sądowo-administracyjnym postępowaniu, powodując poważną nawet przewlekłość. Znane są przypadki, kiedy to podmiot nie mający uprawnień do bycia stroną zgłasza się do postępowania w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, a organ ten ustala, że nie ma on interesu prawnego. Podmiot nie uznany za stronę pomimo to, z własnej inicjatywy występuje do sądu administracyjnego. Sąd nie zajmując się tym, czy podmiot ten ma prawo skutecznie wystąpić ze skargą, uwzględnia ją i obciąża organ skutkami stwierdzonej w postępowaniu sądowo-administracyjnym zwłoki, nakładając na organ obowiązek poniesienia grzywny. W sprawie takiej sąd wydając wyrok, w ogóle nie pochyla się na taką kwestią, że skarga nie pochodzi od uprawnionego podmiotu (por. wyrok WSA w Krakowie z 30.4.2015 r.). Taki wyrok jest wynikiem nie przywiązania niezbędnej uwagi do kwestii legitymacji strony w sprawie administracyjnej i sądowo-administracyjnej, z naruszeniem w szczególności art. 50 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej PostępSądAdmU) i art. 149 § 1 PostępSądAdmU. Na marginesie warto zauważyć, że sam organ administracji ustosunkowując się do kwestii zwłoki w ten sposób, że wobec podejmowania szeregu odpowiednich w sprawie czynności w istocie zwłoka nie miała miejsca, pominął w ogóle fakt wniesienia skargi do sądu przez podmiot, który wcześniej uznał za pozbawiony interesu prawnego, a informował go o sprawie na zasadzie dostępu do informacji publicznej.

Niezbędne jest, jak na to wskazuje opisana sytuacja, zwracanie baczniejsze uwagi na to, aby w postępowaniu w sprawach administracyjnych i sądowo-administracyjnych uczestniczyły wyłącznie osoby uprawnione. Jest to istotne we wszystkich postępowaniach administracyjnych, a zwłaszcza w sprawach administracyjnych dotyczących inwestycji budowlanych. Trzeba też z większą uwagą odnotowywać w każdej ze spraw, w jakim charakterze w sprawie występują poszczególne podmioty.

Na podstawie przepisów prawa materialnego dokonuje się ustaleń, czy postępowanie może być prowadzone tylko z urzędu, na wniosek uprawnionego podmiotu, czy też zarówno w jednej, jak i drugiej formie. Błędy powstające w wykładni przepisów dotyczących tego zagadnienia i nie przypisywanie mu należnej uwagi skutkują negatywnie na przebieg postępowania.

© Copyright 2016 Kancelaria Radców Prawnych Filipowicz Buliński